Por: David Alejandro Delgado Arroyo.
El pasado 15 de septiembre la Presidencia de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, recibió del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos una petición de Consulta Popular, que dicha Cámara turnó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para que conforme al 35 Constitucional y al 26 de la Ley Federal de Consulta Popular resolviera sobre la constitucionalidad de la materia de la consulta popular y revisara que la pregunta derive directamente de la materia de la consulta; no sea tendenciosa o contenga juicios de valor, emplee lenguaje neutro, sencillo y comprensible y produzca una respuesta categórica en sentido positivo o negativo.
El mismo artículo 26 de la ley Federal de Consulta Popular también da la posibilidad de Realizar las modificaciones conducentes a la pregunta, a fin de garantizar que la misma sea congruente con la materia de la consulta y cumpla con los criterios ya referidos.
De manera que la materia de la consulta se sitúa en “la decisión de si debe esclarecerse en términos legales la actuación de los cinco ex presidentes referidos ha de considerarse un tema de trascendencia nacional y que por su proyección histórica y sus implicaciones políticas amerita ser puesto a la consideración de la ciudadanía en un espíritu de democracia participativa”
Pero también en otra parte de la petición se puede leer: “El ejercicio de la consulta popular sobre la viabilidad de iniciar procesos legales en contra de los ex presidentes es en sí mismo un precedente necesario para prevenir la repetición de conductas indebidas en el ejercicio del poder y un deslinde con respecto a la impunidad y encubrimiento que caracterizó a los gobiernos neoliberales”.
En suma, la pregunta planteada fue:
“¿Está de acuerdo o no con que las autoridades competentes, con apego a las leyes y procedimientos aplicables, investiguen, y en su caso sancionen, la presunta comisión de delitos por parte de los ex presidentes Carlos Salinas de Gortari, Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada, Felipe Calderón Hinojosa y Enrique Peña Nieto antes, durante y después de sus respectivas gestiones?”.
El pasado 1 de octubre la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió por 6 votos a favor y 5 en contra declarar la constitucionalidad de la Materia de la Consulta Popular y modificó la pregunta respectiva.
Curiosamente el Boletín circulado ese día por la Suprema Corte de Justicia centra el tema de la misma en lo siguiente “…se encamina, de manera más amplia, a consultar a la ciudadanía sobre la posibilidad de emprender un proceso de esclarecimiento de las decisiones política tomadas en los años pasados, con la finalidad de garantizar la justicia y los derechos de las víctimas”. Es decir, sitúa la materia de la consulta en si se debe esclarecer en términos legales la actuación de los cinco ex presidentes referidos, más no en la viabilidad de iniciar procesos legales en contra de los ex presidentes.
El problema de la materia y habrá que leer en cuanto se publique la declaratoria, es que no aclara cuales son los procesos legales a utilizar en el esclarecimiento.
Un punto central del argumento del voto a favor del Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es que el derecho a la Consulta Popular es un derecho político, que en tanto lo es, representa un derecho humano, y por tanto aplica el garantismo para posibilitar su realización bajo el criterio de la protección más amplia como señala el Primero Constitucional. El problema del garantismo es que parece estar por encima de cualquier otra norma y aquí podría ponerse en problemas todo el andamiaje institucional.
Ahora bien, respecto a la pregunta, la Suprema Corte utilizó la facultad que le da la Ley federal de Consulta popular para modificar la pregunta, a fin de que sea congruente con la materia de la misma, de manera que quedó de la siguiente manera:
“¿Estas de acuerdo o no en que se lleven a cabo las acciones pertinentes, con apego al marco constitucional y legal, para emprender un proceso de esclarecimiento de las decisiones políticas tomadas en los años pasados por los actores políticos, encaminado a garantizar la justicia y los derechos de las posibles víctimas?”.
En primer lugar, la pregunta no define un periodo, ya que “años anteriores” puede ser tan amplio, aunque se entiende que ya estará contenido en la materia de la consulta. De igual forma la expresión “actores políticos” es tan amplia que no solo podrían ser los ex presidentes, pero de igual forma podrá ser acotado en el tema que se describa en la Convocatoria.
En segundo lugar, la utilización del concepto víctimas en la pregunta nos lleva a considerar lo que se define como Víctima en la legislación y en particular en la Ley General de Víctimas, donde se dice en su artículo 6, fracción XIX que Víctima es la “Persona física que directa o indirectamente ha sufrido daño o el menoscabo de sus derechos producto de una violación de derechos humanos o de la comisión de un delito”; luego entonces su utilización nos puede referir un problema sobre una de las materias prohibida por el 35 Constitucional que es “la restricción de los derechos humanos reconocidos por esta Constitución”, porque si la respuesta es “NO” sería tanto como conceder que no se realice el esclarecimiento de la violación de derechos humanos, con lo que se deriva otro problema de la pregunta, que no produce una respuesta categórica, porque en sí misma tiene contenidos tendenciosos.
Ahora bien, aún falta conforme al artículo 26 de la Ley Federal de Consulta Popular que la resolución sea publicada en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de senadores, que se turne a la comisión de Gobernación y, en su caso a las comisiones que correspondan, según la materia de la petición, para su análisis y dictamen, aquí cabría preguntar si se manda también a la comisión de Justicia o de Jurisdicción.
También falta que cada Cámara del Congreso apruebe el dictamen de petición, de no suceder así, se procederá a su archivo como asunto total y definitivamente concluido. De ser aprobado se expedirá la Convocatoria de Consulta y se notificará al INE para la organización de la Consulta.
Por cierto, la Convocatoria, conforme al artículo 30 de la Ley Federal de Consulta Popular deberá contener los fundamentos legales aplicables, fecha de la jornada electoral federal en que habrá de realizarse la consulta popular, breve descripción de la materia sobre el tema de trascendencia nacional que se somete a consulta, la pregunta a consultar, además de lugar y fecha de emisión de la Convocatoria.
En este sentido, hay un problema más por el cual transitarán quienes integran el Congreso de la Unión y que tiene que ver con la fecha de la Consulta, porque el 20 de diciembre de 2019 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma al artículo 35 Constitucional que estableció en su fracción VIII, numeral 5º que “Las consultas populares convocadas conforme a la presente fracción, se realizarán el primer domingo de agosto”.
Pero como hemos revisado, la Ley Federal de Consulta Popular aún la hace coincidir con la elección federal, esto es, el primer domingo de Junio. Lo que implica una falta de armonización de la Ley federal de Consulta Popular con la Constitución, por lo que por jerarquía el criterio que debería ser aplicable es el de la Constitución, esto es el primer domingo de Agosto.
Es importante precisar que en los transitorios del decreto del 20 de diciembre de 2019, adolece de una falla de técnica legislativa, porque solo se refirió uno de los transitorios a que dentro de los 180 días siguientes a la publicación del este Decreto, el Congreso de la Unión deberá expedir la ley de Revocación de Mandato, lo cual hasta la fecha no ha ocurrido por lo que ha sido omiso; asimismo el Constituyente Permanente (Congreso de la Unión y Legislaturas de los Estados) también fue omiso en ordenar la armonización de la reforma Constitucional con la Ley Federal de Consulta Popular.
Hay pues un concierto de omisiones legislativas que genera un problema mayor; debido a que toda la estructura de la Ley Federal de Consulta Popular está diseñada para que la organización de Consulta Populares se realice en el marco del proceso electoral federal correspondiente, por ello dice el artículo 47 que “la Jornada de consulta popular se sujetará al procedimiento dispuesto por el Título Tercero del Libro Quinto del Código para la celebración de la jornada electoral, con las particularidades que prevé la presente sección”. Por cierto se refiere a Código, cuando ahora es Ley General.
Ante la omisión legislativa y ante la muy cercana posibilidad de realización de Consulta Popular, es urgente que el Congreso de la Unión emita las reformas a la Ley Federal de Consulta Popular, preferentemente antes de que concluya octubre para que el INE pueda realizar un alcance al proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación, que debe ser aprobado el próximo 15 de noviembre.
Un apunte adicional, en caso de mantenerse la omisión legislativa, el INE tendría que subsanarla y solicitar una ampliación presupuestal.
En el tema del costo de la Consulta Popular, el solo hecho de ser dos meseses posterior a la Jornada Electoral Concurrente, implica prácticamente un nuevo proceso electoral; por ello se ha afirmado aproximadamente que la Consulta Popular podría costar 8 mi millones de pesos, porque en el Proyecto de Presupuesto para 2020, el INE esta solicitando 8,168,910,742 pesos para Organizar el Proceso Electoral Federal.
Sin embargo hay que considerar que los 8 mil millones son para organizar un proceso electoral durante 8 meses del año entrante y hay componentes organizativos de la consulta popular que no distarán mas de 4 meses; por ejemplo, si resulta necesario que los Consejos Locales y Distritales se mantengan, quizá solo sea por un mes más, y ya no lo que significan 7 meses de dietas; igualmente, los Capacitadores Asistentes Electorales y Supervisores Electorales que son contratados por casi 6 meses, solo podrían tener una ampliación de sus contratos por dos meses más; inclusive se podría prever simplificar algunos procedimientos de ubicación e integración de casillas, así como la reutilización de material electoral, que podría reducir esos 8 mil millones a aproximadamente la mitad.
Pero hay algunos procedimientos que tendrían que aplazarse, por ejemplo, los módulos de atención ciudadana vuelven a atender las solicitudes de diversos trámites de la credencial para votar con fotografía, al día siguiente de la Jornada Electoral (situación legal que es atentatoria del merecido descanso de varias figuras, porque ello puede llegar a implicar hasta no dormir), pero frente a una consulta popular se tendría que ampliar la restricción de trámites, con excepción de las reimpresiones hasta después del 1 de Agosto, fecha muy probable de la Consulta Popular.
Adicionalmente, hay otro efecto de la Consulta (no previsto en la Constitución ni en el Ley por falta de armonización) que implicaría ampliar el uso de tiempos del Estado en Radio y Televisión hasta la fecha de la Consulta Popular, sin embargo, de no ocurrir ello para la necesaria difusión de la consulta, el INE solo utilizaría la pequeña fracción que le queda de estos tiempos, incluyendo la reciente disminución de los tiempos fiscales. Lo que reduciría sustancialmente la potencialidad del INE para cumplir el mandato de la Consulta Popular.
Aunque en última instancia el Instituto Nacional Electoral podrá hacer una amplia interpretación del contenido del párrafo segundo del artículo 41 de la Ley Federal de Consulta Popular que señala: “Cuando a juicio del Instituto el tiempo total de radio y televisión a que se refiere el párrafo anterior fuese insuficiente, determinará lo conducente para cubrir el tiempo faltante”
Un punto más es el gran reto que tendrá el Instituto Nacional Electoral de realizar una promoción de la Consulta Popular Imparcial, que de ninguna manera podrá estar dirigida a influir en las preferencias de la ciudadanía, a favor o en contra de la consulta popular.
Inclusive el Instituto Nacional Electoral deberá cumplir con la vigilancia de que ninguna otra persona física o moral, sea a título propio o por cuenta de terceros, podrá contratar propaganda en radio y televisión dirigida a influir en la opinión de los ciudadanos sobre la consulta popular, ejerciendo la facultad de ordenar la cancelación de cualquier propaganda e iniciará el proceso de sanción que corresponda.
