Cecilia Osorio
Universidad Alberto Hurtado
José Miguel Vergara
Universidad Alberto Hurtado
Introducción
Los estudios sobre difusión de políticas públicas abordan preguntas acerca del cambio político tales como ¿Por qué gobiernos diferentes adoptan un mismo tipo de políticas? ¿Por qué otros no lo hacen? ¿Por qué algunas innovaciones de políticas se diseminan y concentran en un determinado territorio? ¿Qué explica la velocidad de un proceso de difusión de política? (Coêlho, 2016). Para responder a estas interrogantes, se asume que la información acerca de nuevas políticas o instituciones es comunicada por los miembros de un sistema social de una manera descoordinada, donde las primeras adopciones de una innovación afectan las probabilidades de hacerlo por quienes no la han aplicado (Rogers, 2004).
A partir de los ’60 se comenzarían a aplicar al ámbito de las políticas públicas1las contribuciones emanadas de los estudios de difusión de innovaciones, tales como los de Rogers (2004). El objetivo es explicar procesos de adopción de políticas, abordando el momento de la toma de decisión y formulación de estas y asumiendo que es un proceso que no se explica en exclusiva por variables domésticas. Se aspira a determinar las variables independientes que explican una adopción (que viene a ser la variable dependiente), así como los mecanismos que operan en este proceso. Se adopta una mirada dual, que vincula el nivel doméstico donde se ha aplicado una política, con el regional/global donde esta se ha diseminado.
Este artículo tiene como objetivo presentar una revisión de los principales componentes del modelo de difusión de políticas, destacando sus fortalezas y desafíos en el ámbito teórico y metodológico. Asimismo, se presentan investigaciones relevantes que abordan procesos de difusión de políticas públicas en América Latina, discutiendo su contribución a la comprensión de estos procesos en particular y al modelo de difusión en general. El trabajo se estructura de la siguiente manera: en una primera parte se abordan algunas definiciones de este proceso, los mecanismos de difusión que plantea la literatura, así como las fortalezas y debilidades de estos.
En la segunda parte se abordan algunos estudios significativos sobre casos regionales, de los cuales emergen importantes contribuciones acerca del objeto de análisis y sobre aspectos metodológicos. Para terminar se mencionan los principales aspectos discutidos, los cuales deben ser considerados para perfeccionar el modelo y su aplicación a casos latinoamericanos.
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El modelo de difusión y sus principales componentes
Uno de los primeros trabajos de difusión es el de Jack Walker en 1969 (Berry y Berry, 2007), que tuvo como objetivo desarrollar proposiciones que pudieran ser usadas como guías para la difusión de innovaciones y aplicadas, además, para el análisis de la toma de decisiones (Walker, 1969). Su objeto de estudio fue la capacidad de innovación en diversas áreas por parte de los Estados federales de Estados Unidos y sus preguntas fueron similares a las que todavía se realizan en los estudios con este modelo: ¿Por qué algunos Estados actúan como pioneros adoptando ciertos programas antes que otros? Y una vez que han sido adoptados, ¿cómo se esparcen por los Estados? (Walker, 1969). Entre sus principales resultados, Walker esboza, aunque no los llame de esa manera, algunos de los mecanismos que influyen en la difusión, estos son la competencia y la emulación entre los Estados (Walker, 1969).
Posteriormente, el número de trabajos sobre la difusión de políticas ha ido en aumento, al igual que los sectores estudiados. Estos hacen referencia a la difusión de políticas económicas, de salud, educación, previsión, pobreza, agricultura, instituciones, entes de regulación, medio ambiente, entre otras. En general, se aplican diversos modelos que se han diseñado para explicar la difusión (Berry y Berry, 2007), manteniendo en común que parten desde las teorías de innovación y dan un paso más adelante al plantearse cómo se produce la difusión entre diversos Estados y cuáles son las variables que la explican. Junto con la variedad de ámbitos, el modelo de difusión se ha aplicado en diversos niveles: nacional, federal (en especialen Estados Unidos) y local.
Dado que la difusión de políticas emerge desde las teorías de difusión de innovaciones, algunos autores trabajan con la definición planteada por Rogers (2004), quien señala que “es el proceso mediante el cual una innovación se esparce a través de ciertos canales de comunicación en el tiempo entre los miembros de una sociedad” (Rogers, 2004: 13). Otros aplican propuestas como la de David Strang (1991), entendiendo la difusión como el proceso en el cual la adopción de una práctica altera la posibilidad de hacerlo por quienes aún no lo han hecho (Elkins y Simmons, 2005). Tomando aspectos de las anteriores, Levi-Faur define difusión “como el proceso mediante el cual la adopción de la innovación por miembro(s) de un sistema social es comunicado a través de determinados canales en el tiempo, y activando los mecanismos que aumentan la probabilidad de adopción por otros miembros que todavía no la han adoptado” (Levi-Faur, 2005: 23).
O, en otras palabras, entendiendo difusión como el proceso donde la información acerca de nuevas políticas o instituciones es comunicada a través de ciertos canales en el tiempo entre miembros de un sistema social de una manera descoordinada, donde las primeras adopciones de la innovación afectan las probabilidades de la adopción por quienes no lo han hecho (Jordana, Levi-Faur y Fernández i Marín, 2009).
En síntesis, todas las definiciones asumen que en un proceso de difusión la adopción de una innovación por parte de un Estado no se debe en exclusiva a razones propias de su proceso político interno. Se considera la posibilidad de que “las opciones de política en un país afectan las opciones políticas de otros países, por lo que causan políticas de convergencia” (Meseguer y Gilardi, 2009: 528). Este modelo descarta entonces la posibilidad de que los países respondan de manera independiente a similares condiciones domésticas y que ello pudiera explicar la coincidencia en la toma de decisiones. También ve como poco probable que la convergencia se produzca debido a una coordinación entre los actores, a través de procesos de cooperación internacional o debido a presiones de agentes más poderosos.
Se define, en cierto sentido, una posición mixta en cuanto a que existe interdependencia entre países en el tiempo o con un actor central, quien actúa como transmisor. Los países no actuarían de forma completamente independiente, pero tampoco de forma coordinada. El proceso de difusión responde entonces a una descoordinada interdependencia (Elkins y Simmons, 2005).
“Bajo esta concepción, los gobiernos son independientes en el sentido de que toman sus propias decisiones sin cooperación o coacción, pero interdependientes en el sentido de que ellos influyen en las decisiones de otros gobiernos” (Elkins y Simmons, 2005: 35). En ese sentido, en general, los estudios sobre difusión buscan descartar la hipótesis nula que afirma que los factores nacionales socioeconómicos y políticos son la causa exclusiva del cambio en las políticas. Por ejemplo, las investigaciones acerca de las políticas de privatización, regulación, reglamentación, liberalización del comercio y reformas sociales (Brooks, 2009; Weyland, 2004 y 2006; Meseguer, 2004), donde los procesos de regionalización, neoliberalismo y globalización han sido analizados como variables explicativas para la adopción de aquellas políticas.
La convergencia en las políticas adoptadas se complementa con otros componentes que configurarían un proceso de difusión. Este se caracterizaría por ocurrir como olas, es decir, partiendo lentamente en cuanto al número de actores que adoptan la iniciativa, aumentando de manera importante, para luego disminuir. Esto implica que, en términos gráficos, la tasa de adopción en el tiempo adopte la forma de la curva en S (Weyland, 2006). En segundo lugar, la difusión suele presentar una significativa convergencia geográfica, en una misma región o países vecinos (Weyland, 2006).
Finalmente, en general la literatura suele asumir que un tercer elemento de la difusión es la similitud entre las características centrales de las políticas, pero con divergencia en otros componentes (Weyland, 2006).
En cuanto al objeto de difusión, Weyland (2006) destaca que es relevante distinguir si se trata de un modelo o de un principio. El primero se refiere a la difusión de una política o programa específico y concreto que se replica, como por ejemplo un modelo de privatización de pensiones chileno o el sistema de micro-créditos de Grameen Bank. El segundo se refiere a la difusión de un principio, una directriz que lidera las decisiones hacia determinadas políticas, como la autonomía de los bancos centrales, o el acceso universal a los servicios de salud primarios (Weyland, 2006).
Por tanto, se difunde una nueva guía de ruta, una idea clave, pero que puede verse concretada con características institucionales y componentes diversos. El resultado de esta difusión no es un patrón de cambio tan profundo y uniforme como en el caso de la difusión de un modelo (Weyland, 2006).
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Los mecanismos de difusión
Los estudios sobre difusión buscan también comprender el objetivo tras la adopción de determinada política y, asimismo, determinar cómo fue aquel proceso. Los mecanismos de difusión permitirían dilucidar la relación causal de aquella decisión y si, por ejemplo, ella se debe a un afán de competencia entre Estados, si se busca emular decisiones que confieren cierto estatus en el concierto internacional, o si fue fruto de un proceso de aprendizaje que permitió identificar aquella política como la más pertinente y funcional (Elkins y Simmons, 2005). La literatura también sostiene que el tipo de mecanismo podría tener consecuencias en la calidad de las políticas
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Por ejemplo, una política adoptada por emulación podría no ser la alternativa más
adecuada para resolver un problema (Meseguer y Gilardi, 2008). Simmons, Dobbins y Garret (2008) distinguen cuatro mecanismos de difusión –coerción, emulación, competencia y aprendizaje– sobre los cuales existe relativo consenso, aunque las denominaciones y ciertos componentes pueden variar parcialmente.
El mecanismo de coerción se refiere a la imposición de las políticas de los gobiernos nacionales por parte de organismos internacionales o de países más poderosos e influyentes. Por tanto, la convergencia de las políticas es promovida por los actores dominantes y se trata de un mecanismo que opera en sentido vertical.
Los otros tres mecanismos operan en sentido horizontal entre los diversos actores y tendrían un carácter voluntario. La emulación se produce cuando “las políticas se adoptan por su valor social, en lugar de adoptarse por su propio valor, buscando entonces legitimidad y estatus” (Osorio, 2015: 34). Se diferencia de los otros mecanismos porque se basa en la lógica de lo apropiado, donde la acción de adoptar una política implica la evocación de una identidad o rol en una situación específica más que en el análisis racional de las variables domésticas a considerar en el proceso decisorio (Gilardi, 2012). Por otra parte, los hacedores de políticas no están tan interesados
en las soluciones políticas eficaces, sino que en facilitar la aceptación pública o viabilidad de un cambio de política, por lo que una emulación, en términos de resultados, puede no conducir a una mejora o incluso conllevar a un deterioro en una situación dada. Es por lo anterior que se argumenta que la emulación normalmente implica la copia de la política (Benger; Sonja y Holger, 2014).
En tercer lugar, existe una competencia “cuando los países que disputan los mismos recursos adoptan la política de sus competidores por temor a una pérdida económica”
(Osorio, 2015: 34). Se suele asumir que se refiere en exclusiva al ámbito económico, sin embargo, es posible identificar competencia política y social. La primera se produce cuando los Estados tratan de adoptar el papel de líderes internacionales o de primeros seguidores en una política con el fin de influir en la evolución de la política y minimizar los costos de adaptación. A su vez, la segunda denota una relación de dos entidades con un tercero. Con el fin de estabilizar dicha relación, estas dos entidades se observan y si es necesario se imitan unas con otras (Benger; Sonja y Holger, 2014).
Por último, en el mecanismo del aprendizaje existe un proceso de conocimiento de la política en cuestión, y como consecuencia de este surge la decisión de adoptarla (Simmons, Dobbins y Garret, 2008). “Las políticas adoptadas en algunos países resultan experimentos naturales de los cuales otros pueden aprender” (Meseguer, 2008: 323).
Ahora bien, la literatura ha realizado una importante distinción entre el aprendizaje completo o racional y el limitado. En su primera versión, el aprendizaje mejora el conocimiento, pues implica la revisión de los vínculos causales entre las políticas y los resultados a la luz de la experiencia observada, y mejora la comprensión de las consecuencias de las políticas (Meseguer, 2005). Esta definición contribuye, por tanto, a distinguir entre el aprendizaje racional y la emulación o la imitación simbólica (Weyland, 2004) ya que este último busca más bien la credibilidad, el estatus o la simple conformidad con las tendencias internacionales (Meseguer, 2005). Por otro lado, el aprendizaje limitado recurre a atajos heurísticos. “En lugar de escanear toda la información, los gobiernos dan un vistazo a la información pertinente” (Meseguer, 2005: 72).
El debate acerca de los mecanismos es permanente y van surgiendo alternativas a lo ya mencionado. Por ejemplo, Simmons ha reagrupado los mecanismos distinguiendo entre aquellos donde la adopción por parte de un actor altera la práctica del otro (esto es, las condiciones sobre las cuales toma su decisión) y donde la adopción por parte de unos provee información sobre la cual se toma una decisión (por ejemplo, acerca de ventajas y desventajas) (Simmons y Zachary, 2005). Por otra parte, Meseguer y Giraldi (2008 y 2009) excluyen la coerción del listado de mecanismos posibles. La verticalidad y la presión ejercida condicionaría la voluntariedad en la decisión.
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La mirada crítica a los modelos de difusión de políticas y sus mecanismos
Como ya se ha señalado, el modelo de difusión de las políticas proporciona una perspectiva para entender la convergencia entre los países que adoptan una política, contribuyendo a identificar el o los mecanismos que explican este proceso. Sin embargo, se observan algunos aspectos en la literatura que pueden ser discutidos para enriquecer su aplicación.
Uno de ellos es el solapamiento que existe entre los diferentes mecanismos de difusión de las políticas. Los límites entre la definición de un mecanismo u otro son difusos y tienden a contener aspectos en común que dificultan la distinción entre ellos. Este es un punto clave a considerar durante la interpretación y la comprobación empírica (Meseguer y Gilardi, 2009). En el caso de la emulación, por ejemplo, la principal distinción con el aprendizaje tiene que ver con los motivos, ya que la adopción de la política se debería a la aspiración de imitar a un país con un alto prestigio o adoptar una política que está de moda. Ahora bien, a pesar de ello, es posible que exista en la motivación una expectativa acerca de los resultados de la política que provoque ciertas consecuencias esperadas (Meseguer, 2004) pues que en caso contrario, la decisión sería completamente irracional, con lo cual una dificultad tiene que ver con poder asegurar que la motivación fue exclusivamente emular una determinada política. Asimismo, puede calificarse un mecanismo como aprendizaje, si se identifica un conocimiento profundo de la iniciativa antes de su adopción. Sin embargo, probablemente no será posible descartar completamente que la motivación de emular no haya estado presente.
Por ende la idea de mecanismos cien por ciento puros no capta la complejidad del proceso y en términos metodológicos es difícil de aplicar.
Los otros mecanismos, competencia y coerción, presentan menores dificultades para ser identificados y aplicados. En el caso del primero, se entiende que las políticas adoptadas afectarían directa o indirectamente a otros países en cuanto a aspectos económicos, con lo cual la motivación es no quedar en una situación de desventaja. Y respecto a coerción, la presión ejercida por una institución internacional o por un país influyente también es posible de identificar, por ejemplo a través de la condicionalidad de un préstamo. Sin embargo, formas más sutiles de coerción pudieran solaparse con aprendizaje o emulación, lo que demanda la definición de indicadores precisos.
En esa línea, una tensión presente en los mecanismos es que involucran –aunque no siempre definidos de manera adecuada– dos componentes: los medios y las motivaciones (Osorio, 2015). La atención puesta sobre uno u otro varía en los estudios de difusión y también según los métodos de investigación que se apliquen.
La identificación de los motivos y medios de cada uno contribuirá a definir con mayor precisión sus características y luego su operacionalización.3
Asimismo, es preciso considerar que pueden operar diversos mecanismos durante un proceso de difusión y, además, pueden observarse una variedad de ellos según los países involucrados o según los sectores donde se produzca la difusión (Jordana, Levi-Faur y Fernández i Marín, 2009). Con ello, debiera evitarse un supuesto homogeneizante, ya que en un proceso de difusión entre un conjunto de países puede darse el caso de que algunos adopten nuevas políticas porque aprenden de otros, y que existan países que lo hagan por simple emulación o por competencia (Meseguer y Gilardi, 2009).
En ese sentido, la consideración de los aspectos domésticos de cada Estado abre las alternativas para observar variables de tipo político, tales como la proximidad de las elecciones o el impacto de determinados ámbitos institucionales (Meseguer y Gilardi, 2009). Se trata, en definitiva, de continuar esclareciendo cómo la política nacional condiciona la difusión.
Específicamente respecto al aprendizaje, uno de los desafíos es avanzar en identificar los componentes del proceso que influyen en el resultado final. En ese sentido, pudiera distinguirse en cuanto a cuál es el objeto de estudio, es decir qué se aprende.
Aquí, la distinción ya comentada de Weyland entre la adopción del modelo o principio (Weyland, 2006) es de utilidad. Luego, debe también considerarse que aprender un principio o un modelo puede también ser el resultado de este mecanismo y de las decisiones tomadas en su desarrollo, es decir, puede ser consecuencia de cómo se aprendió. Por último, otro aspecto que se debe continuar trabajando es definir quiénes son los que aprenden.
Ello no se ha abordado en detalle hasta ahora por la literatura y se asume en un mismo grupo a hacedores de políticas, tecnócratas y los políticos. Las diferencias respecto a sus motivaciones y atribuciones pudieran ser importantes, difiriendo, por ejemplo, entre preocupaciones sustantivas acerca de la naturaleza de la política o la obtención de réditos electorales.
Al analizar este mecanismo al nivel de los hacedores de políticas, emerge la cuestión de si el proceso de aprendizaje ha sido individual o colectivo. Como ya se ha señalado, el proceso de aprendizaje de una política puede comenzar a nivel individual y podría eventualmente ser un aprendizaje colectivo, pero no necesariamente para el momento de tomar la decisión de adoptar la iniciativa4.
No obstante, se trata de un punto a tener en cuenta, ya que tiene que ver directamente con la identificación de quiénes aprenden el momento de adoptar una política.
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Los estudios sobre olas de difusión en el mundo y en América Latina
Diversos trabajos tratan sobre procesos de difusión de políticas globales y regionales, utilizando diferentes metodologías. En este apartado se comentan algunos de ellos, poniendo atención en los que abordan procesos en la región. Esta revisión no pretende ser exhaustiva, sino que ilustrar la variedad de temáticas y herramientas metodológicas que se han utilizado hasta ahora.
Jacint Jordana y David Levi-Faur, en su trabajo The Diffusion of Regulatory Capitalism in Latin America: Sectoral and National Channels in the Making of a New Order (2005), analizan el periodo de creación y reforma de las agencias reguladoras en diecinueve países de la región, cuestionando el enfoque tradicional y considerando ámbitos sectoriales, así como también las variaciones nacionales en la difusión de las autoridades reguladoras en América Latina (Jordana y Levi-Faur, 2005).
En ese sentido, Jordana, Levi-Faur y Fernández i Marín proponen dos enfoques para explorar los canales de transferencia institucional: el enfoque nacional y el enfoque de política sectorial (Jordana, Levi-Faur y Fernández i Marín, 2011). Esta contribución considera cómo los canales de transferencias varían durante las etapas del proceso de difusión y, a su vez, complejiza el enfoque sobre los mecanismos de esta misma, al considerar que pueden operar no sólo entre Estados, sino que entre sectores de políticas. Así, puede darse el caso de que operen diversos mecanismos de difusión entre países, según el sector en que se produce el proceso.
Bajo esta lógica, este estudio sugiere que el enfoque tradicional trata al cambio o la adopción como exógeno, por lo tanto plantea que también se deben examinar fuentes endógenas de cambio, sobre todo comprendiendo cómo la probabilidad de adopción de innovaciones (ideas, normas, organizaciones, preferencias) depende de las decisiones anteriores de otros pares. Desde este punto de vista, las ideas sobre las mejores prácticas se difunden a través de las redes de los responsables políticos y las comunidades epistémicas (Jordana y Levi-Faur, 2005).
También abordando un proceso global, Sarah Brooks realiza un amplio estudio para comprender la ola de difusión de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).
Su trabajo Social protection and the market in Latin America (2009), analiza la ola de reformas en el ámbito de previsión social, esto es, el paso de los sistemas de reparto a los de capitalización individual. Busca responder los argumentos que prevalecen a la hora de privatizar el sistema, a pesar de las consecuencias que esto trae y la férrea oposición que genera desde los diversos actores.
La transformación de las instituciones de protección social es analizada entonces a partir de tres áreas en las que las reformas avanzan. La primera examina los efectos de la integración económica en las reformas de pensiones, en el proceso tecnocrático de toma de decisiones. En ese sentido sostiene que no son, necesariamente, las economías más abiertas las más propensas a privatizar. El segundo argumento examina el proceso a través del cual los líderes del gobierno buscan establecer el consentimiento público para las reformas estructurales de las pensiones.
Así pone atención a factores como la ideología, la credibilidad y/o fortaleza de los líderes políticos para conducir el cambio a nivel interno, por sobre las variables externas que se han tendido a argumentar para explicar cambios en las políticas de esta naturaleza. El tercer ámbito se refiere a las políticas legislativas de la reforma, donde Brooks sostiene que la probabilidad y grado de cambio institucional dependen de cuánta capacidad de negociación se requiere para construir una mayoría y en la disponibilidad de la autoridad institucional y los recursos de compensación para establecer coaliciones de votos detrás de la pérdida de imponer la reforma (Brooks, 2009).
Este trabajo es interesante también porque toma un enfoque multimétodo y multinivel para responder las preguntas. Se realizó un análisis cuantitativo a nivel global 5 que constituye un primer paso en el esfuerzo de testear las hipótesis, ratificar la relación entre las variables e identificar cuáles son significativas para el análisis cualitativo posterior (Brooks, 2009). Luego se analizan en profundidad, y con un enfoque cualitativo, los casos de Argentina, Brasil, México y Uruguay.
Por otra parte, cabe destacar las numerosas investigaciones realizadas por Kurt Weyland (algunas de ellas en 2002, 2004, 2005, 2006 y 2015) que contribuyen de manera significativa a la investigación sobre los procesos de difusión, así como a la comprensión de olas de difusión de políticas específicas en la región. En Learning from Foreign Models in Latin American Policy Reform(2004), se reúnen una serie de artículos que abordan los procesos de difusión de reformas en el sector de seguridad y previsión social, en seguros de desempleo y en el ámbito de salud6.
En el capítulo introductorio y conclusiones, Weyland discute acerca de cómo una política se convierte en un modelo a ser imitado por otros Estados y las circunstancias en que las naciones son particularmente susceptibles a las influencias externas. En ese aspecto, señala que el aprendizaje no necesariamente implica un cambio en el comportamiento. “El aprendizaje puede diferir de la transformación plenamente racional de la información pertinente y por lo tanto puede tener resultados subóptimos” (Weyland, 2004: 6).
En Bounded rationality and policy diffusion: social sector reform in Latin America (2006), Weyland desarrolla un enfoque psicológico de la toma de decisiones, profundizando y desarrollando algunos de los lineamientos de Learning from Foreign Models y analizando casos comparados cualitativamente.
Su investigación encontró que una forma claramente delimitada de la racionalidad prevalece en la difusión transnacional de las innovaciones políticas. Las decisiones son tomadas entonces en base a una racionalidad limitada, y en base a ciertos atajos heurísticos cognitivos –representatividad, disponibilidad y anclaje– que se utilizan para procesar la información de la que se dispone.
De esta manera contempla la posibilidad de que los actores hayan tomado la decisión de adoptar una política, por ejemplo asignando un peso sobrestimado a determinada información que les es particularmente memorable y destacada (disponibilidad). La representatividad define la evaluación de sus resultados. Así se tiende a tomar conclusiones con un número acotado de evidencia o en cortos períodos.
Finalmente, el atajo cognitivo del anclaje limita los ajustes que los hacedores de política realizan a la política adoptada, dándole mayor relevancia a la información recibida inicialmente (aunque esta sea de naturaleza arbitraria) (Weyland, 2006).
El que los ajustes a la política adoptada sean limitados contribuye a la similitud con diversidad, característica central atribuida a los procesos de difusión. Las políticas que se adoptan conservan rasgos comunes centrales, pero con modificaciones periféricas (Weyland, 2006). Considerando aquello, los políticos y hacedores de políticas utilizan estos atajos cognitivos para procesar la información necesaria para tomar decisiones (Weyland, 2006).
“Los atajos heurísticos cognitivos han dado forma a su aprendizaje a partir de modelos extranjeros, experiencias y principios, y han guiado la difusión de innovaciones” (Weyland, 2006: 215). Sin embargo, la influencia varía en función del sector de la política, según si su estudio es mayor en previsión social o salud, y además el autor afirma que el contexto político y económico también es relevante.
Weyland también señala que la institucionalidad y los actores involucrados condicionan el impacto que tienen los atajos cognitivos en la toma de decisiones. Ambos componentes están relacionados. Las atribuciones de las instituciones, la posibilidad de veto y el conocimiento acumulado deben ser considerados para comprender cómo los mecanismos cognitivos explican el aprendizaje en el proceso de adopción de la política. “Obviamente, la difusión de políticas parte de un proceso político más amplio conformado por el poder y los intereses” (Weyland, 2006: 64).
Otros estudios relacionados con la difusión de reformas sociales en América Latina abordan la diseminación de uno de los programas sociales más relevantes de las últimas décadas, los Programas de Transferencia Condicionada (PTC). Algunas investigaciones lo analizan a nivel regional, otras lo complementan con casos de estudios y por último también se estudia la difusión al interior de un país, como es el caso de Brasil.
La investigación La Difusión de Programas de Transferencia Condicionada en América Latina 1990-2010, de Cecilia Osorio (2014), aborda la diseminación de los PTC en el ámbito de la superación de pobreza en la región, pues en América Latina, entre 1995 y 2010, 17 de los 20 países adoptaron este tipo de programas. Este estudio busca responder qué variables explican este procesos de difusión y los mecanismos de difusión que se observan en los proceso de adopción a nivel nacional. Se desarrolla la hipótesis de que la difusión se explica por la existencia de un consenso acerca de los PTC generada por una comunidad epistémica regional, que se vincula además con los organismos internacionales presentes en América Latina.
A través de un análisis cuantitativo, se contrastan diversas hipótesis sobre la ola de difusión de los PTC en la región y sus principales características. Junto con ello, mediante dos casos de estudio desarrollados de manera cualitativa (Chile y Ecuador) se profundiza con más detalle sobre sus posibles explicaciones. En ese sentido se observa la complementariedad de las metodologías, ya que el modelo cuantitativo permite, por una parte, confirmar el proceso de difusión y, por otra, descartar variables y afinar las hipótesis.
Se corroboran entonces variables domésticas que explicarían la difusión, como el grado de desigualdad, y se descartaron otras externas, como la preeminencia de la vinculación de la banca multilateral en el proceso de difusión.
Ratifica el escaso rol de estas variables, el estudio desarrolla el papel de la comunidad epistémica regional, vinculada a los organismos internacionales, identificando los expertos, sus creencias acerca de los programas, sus vías de influencia y vinculación con los procesos nacionales de formulación de políticas.
Junto con ello, el estudio presenta una propuesta de operacionalización de los mecanismos de difusión, distinguiendo entre motivaciones y medios, y proponiendo indicadores para poder distinguirlos en los casos empíricos. También releva la importancia de analizar tanto el proceso regional de difusión –la ola de difusión– como su interacción con los procesos domésticos de formulación de políticas. Esto implica reconocer aspectos tales como las capacidades institucionales y el margen de maniobra que tendrían los actores locales frente a la incidencia de variables exógenas que motivarían la adopción. Otra contribución es que releva el rol de los expertos –en este caso configurados como una comunidad epistémica– y de los organismos internacionales, como actores esenciales en la difusión.
Ellos contribuyen a generar ideas, modelos, y a transmitirlos, ya que cuentan con legitimidad de expertos, de autoridad e incidencia (mayor o menor según cada caso) en los procesos domésticos de políticas.
La difusión de los PTC a nivel global es estudiada por Brooks (2015), a través de un análisis cuantitativo, en Social protection for the Poorest: the adoption of Antipoverty Cash Transfer Programs in the Global South (2015). Utilizando una muestra de 114 países en desarrollo, entre 1990 y 2011, mediante una regresión logística se testean variables para explicar la dispersión de los programas. Sus hallazgos señalan que hay mayor probabilidad de implementar los programas con la presencia de los PTC entre países de la misma región (el llamado “efecto vecino” en la literatura) y entre países democráticos.
En la arena doméstica, la democratización aumenta la probabilidad de adoptar, junto con la existencia de gobiernos con divisiones ideológicas entre el ejecutivo y el legislativo (Brooks, 2015). Así, el giro en los países en desarrollo hacia este tipo de programas ha emergido desde la profundización de la democracia, desde la mejora de las condiciones macroeconómicas y desde los canales horizontales de comunicación entre países que permiten a los gobiernos discernir si ese diseño es adecuado para su contexto o no.
Asimismo, afirma que la ideología no es una variable que tenga un peso explicativo en estos países, a diferencia de lo que sucede en los Estados de bienestar europeos. Natasha Borges Sugiyama también ha contribuido en la discusión sobre el rol de actores internacionales en el proceso de difusión de los PTC. En su artículo The diffusion of Conditional Cash Transfer programs in the Americas (2011) señala que, junto con los bancos, se observa la presencia de otros organismos internacionales y expertos, actores que también deben ser considerados en la explicación sobre la difusión de políticas. Discute dos mecanismos donde estos actores están presentes: aprendizaje a través de intercambio de normas y conocimiento; y coerción a través de instituciones financieras. Sobre esto último, sostiene que los organismos internacionales y la banca han sido partidarios de los PTC mediante sus préstamos y asistencia técnica, lo cual “al menos habría reforzado las decisiones domésticas y provisto de los recursos necesarios” (Sugiyama, 2011: 264).
Acerca del aprendizaje como resultado del intercambio de conocimiento, se señala que los programas Beca Familia (Bolsa Escuela) y PROGRESA-Oportunidades generaron interés en la llamada comunidad internacional de superación de pobreza (Sugiyama, 2011:262) o comunidad de políticas sobre desarrollo (Jenson, 2009:460), lo cual se refleja en la amplia producción de estudios, reportes, informes y artículos sobre la materia. Ello, complementado con los resultados de las evaluaciones de impacto mencionadas antes, que constituyeron evidencia a considerar. También destaca el rol que los organismos internacionales habrían jugado en conectar expertos de distintos países en las conferencias, talleres y encuentros.
Ahora bien, se requiere una discusión más a fondo para abordar temas como quiénes integran esta comunidad de políticas, qué ideas la convocan, sus mecanismos de influencia, entre otros. Los actores internacionales hoy actúan menos forzando la adopción de políticas que como orquestadores y participantes de redes de conocimiento y divulgación de normativas (Peck, 2011: 168). En ese sentido es posible conjeturar que más allá de las consideraciones políticas, el consejo técnico habría ejercido una mayor influencia en la decisión de adoptar el programa.
La misma autora, en Diffusion of Good Government. Social sector reforms in Brazil (2013), examina las políticas detrás de los programas de buen gobierno e investiga las fuerzas detrás de su esparcimiento. En particular, pone atención en los gobiernos locales brasileños y en la difusión de dos programas sociales, el Beca Familia7 y el Programa de Salud Familiar (Programa Saúde da Família), a nivel municipal.
Señala que una de las variables que podrían explicar la adopción es el incentivo electoral. Sus resultados demostraron que“contrario al sentido común de que los políticos son conducidos por sus ambiciones electorales, encontré que el enfoque de los incentivos políticos ofrece una sorprendentemente débil explicación para la difusión de políticas sociales innovadoras” (Sugiyama, 2013: 12). El interés electoral no puede explicar la variación entre las decisiones de los hacedores de políticas para implementar programas como Beca Escuela y el Programa Salud de Familia, ni tampoco permite explicar por qué algunas ciudades los adoptan antes que otras (Sugiyama, 2013).
La explicación alternativa, por tanto, se refiere a la ideología y las normas socializadas a nivel profesional. La primera en cuanto a que la ideología sirve como una base para muchos hacedores de políticas guiándolos para la acción y ayudándolos a filtrar sus propias preferencias políticas. En ese sentido, los políticos que se identifican como de izquierda o de centro izquierda tenderían a adoptar este tipo de programas por ser coherentes con sus compromisos ideológicos y porque confiaban en que estos programas contribuirán a superar la pobreza (Sugiyama, 2013). La segunda motivación se refiere a que los tecnócratas están involucrados en redes profesionales que transmiten información y establecen normas en su campo.
Los tecnócratas buscan demostrar que comprenden y siguen los parámetros establecidos en el ámbito profesional. Estos mecanismos, los incentivos políticos, los compromisos ideológicos y las normas pueden operar de manera independiente o en conjunto. En cuanto a la metodología, en este trabajo Sugiyama complementó un análisis estadístico para abordar la difusión de estos programas a nivel municipal, junto con encuestas y entrevistas a los actores involucrados.
Asimismo, Denilson Coêlho, en Mecanismos de difusão de Políticas Sociais no Brasil: uma análise do Programa Saúde da Famílian(2016), se centra en cómo el Programa de Salud Familiar se convierte en un modelo a seguir por otros estados federales, comenzando como un proceso de difusión al interior del mismo Brasil.
El estudio realizado por Coêlho centra su atención en el proceso de adopción de este PTC en factores de naturaleza política, institucional y cómo la influencia regional condiciona la adopción del programa. “Las determinantes internas y externas son cruciales para explicar cómo se copian los nuevos modelos de prestación de servicios entre gobiernos tan distintos, destacando la competencia política en la adopción del Programa de Salud Familiar” (Coêlho, 2016: 27).
Coêlho entrega en su artículo aspectos relevantes para la compresión del modelo de difusión, tales como la distinción entre las determinantes exteriores e interiores. La primera supone que los países adoptan una política porque son influenciados por otros gobiernos a través de la propagación de la comunicación por medio de redes institucionales de información. La interacción entre las diversas unidades propicia vínculos constantes entre los actores que comparten información, generando así un proceso de aprendizaje que orienta sus decisiones a emular las políticas públicas. Por otra parte, las determinantes internas son aquellas que plantean que el proceso de adopción de una política está condicionada por las características locales, tomando importancia los aspectos sociales y económicos de la población, la capacidad institucional, ideología y el grado de competencia política (Coêlho, 2016).
Para Coêlho, la adopción del Programa de Salud Familiar está condicionada, en su mayoría, por variables de carácter doméstico, siendo la variable competencia política la que posee mayor incidencia en la adopción del programa. Adicionalmente existe otro aspecto importante de este estudio y del Sugiyama (2013), ya comentado, pues analizan el proceso de difusión al interior del mismo Estado. Esto permite mirar el proceso de difusión desde una nueva perspectiva, pues la adopción de políticas por medio de este modelo puede estar condicionada por decisiones que sean efectuadas tanto por un gobierno nacional como también por uno municipal y/o regional.
Por su parte, Da Faria, en Idéias, Conhecimento e Políticas Públicas. Um inventário sucinto das principais vertentes analíticas recentes (2003), estudia la importancia que revisten las ideas y el conocimiento en el proceso de políticas públicas. Junto con ello, en su trabajo.
A difusão de políticas sociais como estratégia de inserção internacional: Brasil e Venezuela comparado(2012) analiza comparativamente la manera que el Brasil de Lula (2003-2010) y la Venezuela de Chávez (1999-2013) trataron de dotar a los procesos de difusión de políticas sociales internacionales de herramientas que les permitieran obtener un beneficio en sus estrategias de inserción internacional, teniendo en cuenta que ambos países tenían la intención de ejercer un liderazgo en el contexto regional.
Para Da Faria, el proceso de difusión internacional de las políticas sociales destaca el hecho de que no importa cuán deliberada puede ser la acción de un gobierno con el fin de mandar, dar dirección y conferir racionalidad y utilidad política a los procesos de difusión en que se encuentran involucrados. Esto es un proceso en gran medida multidireccional, con la participación de una amplia gama de actores, redes y iniciativas que tienen diferentes grados de coordinación. Cabe señalar, también, que los impactos de la ejecución de esta multiplicidad de actores y redes no siempre están circunscritos por sus intenciones. Entre otras cosas porque la propagación también implica aprender y no sólo comprar y vender soluciones o modelos (Da Faria, 2003).
En la difusión o proceso de transferencia internacional, la política social ha desempeñado un papel destacado tanto en la política exterior como en las estrategias de inserción internacional, ya que este proceso ha llevado a Brasil y Venezuela a posicionarse como países impulsores del modelo PTC en la región. Esto último representa un gran avance para el estudio de los procesos de difusión, pues incorpora instrumentos de política exterior para comprender el por qué unos Estados adoptan o exportan ciertas políticas públicas.
Recientemente,Weyland, en Authoritarian Diffusion in Europe & Latin America: Diffusion & Counter-Diffusionb (2015), ha trabajado también el concepto de contradifusión, en el contexto del análisis de las olas autoritarias en Europa y América Latina. Señala que no sólo políticas progresistas o innovadoras pueden difundirse, sino que, a lo largo de la historia también se han difundido políticas reaccionarias. Por ejemplo, las olas de fascismos y autoritarismos en Europa y América Latina durante el período entre guerras y la ola de regímenes autoritarios en esta última región durante los ‘60-70s.
Plantea que la presión externa, el aprendizaje racional y las apelaciones normativas han sido las explicaciones planteadas por la literatura, pero que en esos casos serían insuficientes. Por tanto, los atajos cognitivos –que ya ha trabajado en sus investigaciones previas– y cómo estos operan en los análisis de costos-beneficios de una racionalidad acotada contribuirían a explicar estas olas autoritarias. Su argumento es que la percepción de riesgo no emergió de una evaluación racional y ello sobreestimó las consecuencias, lo que explica las reacciones desproporcionadas.
Su trabajo contribuye a afinar el modelo de difusión cuando busca abordar no ya el análisis de dispersión de políticas, sino que de cambio de régimen, pues la difusión de un régimen puede generar polarización y por tanto olas que busquen actuar en oposición, esto es, olas de contradifusión. Por eso, busca abrir la discusión sobre estos procesos de contradifusión, los cuales no han sido todavía abordados en profundidad por la literatura.
Consideraciones finales
Los estudios sobre difusión de políticas públicas constituyen una perspectiva de análisis consolidada que contribuye a comprender procesos de diseminación de políticas que pueden ocurrir al interior de un país, o a nivel regional y global.
Plantean un amplio espectro de variables explicativas para comprender el por qué un grupo de actores adoptan un mismo tipo de políticas. Algunos de estos factores se observan en las páginas anteriores. A nivel doméstico, por ejemplo, se considera que variables tales como el tipo de régimen político, las instituciones y sus características, el producto interno bruto y la ideología de los gobiernos pudieran explicar la decisión de adoptar o no determinada política. A nivel externo se suele suponer la presencia del llamado efecto vecino, la vinculación a préstamos de la banca multilateral, la incidencia de crisis económicas y la influencia de expertos, de comunidades epistémicas, de coaliciones promotoras o de organismos internacionales.
Estas variables son testeadas a través de diversas metodologías. Existe cierto consenso acerca de las ventajas de complementar análisis cuantitativos a nivel macro –sea estatal, regional o global– que permiten testear las variables y profundizar en su incidencia.
Luego, la mirada en detalle de cómo estas variables inciden y operan en la toma decisiones debe estudiarse con análisis de casos de estudios o comparados. En esta línea, es preciso continuar perfeccionando los instrumentos cuantitativos y cualitativos, destacando sus fortalezas y debilidades en función de captar los procesos a nivel global o regional, pero no olvidando considerar su vinculación con el nivel doméstico o local. En otras palabras, una vez confirmado un proceso de difusión y las variables que pudieran explicarlo, se torna esencial constatar cómo esa ola incide en la decisión de adoptar, esto es, por qué, cómo y qué se adopta.
Los mecanismos de difusión contribuyen a distinguir el cómo se adopta, si bien es preciso avanzar en identificar las motivaciones y medios, como también esclarecer los actores involucrados en los procesos.
¿Quiénes adoptan? es una pregunta clave, que ha sido obviada en muchos estudios de difusión de políticas. Así, una debilidad de los modelos, sobre todo de los cuantitativos, es asumir a los hacedores de políticas y políticos como un conjunto uniforme, lo que los convierte en una “caja negra”, que puede ser el Estado en su conjunto. Es necesario clarificar, al menos, quiénes intervienen en los procesos, y cuáles son sus competencias y capacidades y motivaciones.
Bajo esta lógica, y como se ha señalado con anterioridad, si bien el modelo se ha aplicado en variados casos de difusión en América Latina, cabe considerar la necesidad de afinar las variables y los supuestos de cómo operan los mecanismos de difusión en este contexto regional y qué diferencias pudieran identificarse en relación a otras regiones. Es razonable asumir que ciertas variables significativas en algunas regiones no lo fueran en otras, por lo que todavía existen interesantes desafíos teóricos y metodológicos que al ser abordados permitirán continuar enriqueciendo la comprensión de la adopción de las políticas públicas en la región.
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Notas
1
Meseguer y Gilardi (2008) señalan que los primeros trabajos de difusión de políticas se remontan a fines del siglo XIX y que brevemente aparecen mencionado en variados trabajos bajo la rúbrica del problema de Galton. No obstante, el conjunto de trabajos más notorio se observa desde mediados del siglo XX
2
Es posible hablar de la calidad, éxito o eficiencia de las políticas. El punto es según qué indicadores se medirá aquello y según qué actor (los gobernantes o la ciudadanía, por ejemplo). Este es un asunto debatido en la literatura, que requiere mayor discusión desde el punto de vista normativo y de las políticas (Marsh y Sharman, 2009)
3
En Osorio (2015) se encuentra una propuesta más específica para distinguir entre motivaciones y medios, con sus respectivos indicadores.
4
En ese sentido, el aprendizaje institucional pareciera que se torna más relevante para la implementación de la política, del programa, donde se requiere que todo el organismo encargado esté, en algún grado, en sintonía con la política.
5
Los investigadores suelen utilizar el seguimiento de la historia de los acontecimientos (Event History Analysis), el modelo paramétrico, el semi-paramétrico (modelo de Cox por ejemplo) y no-paramétrico (regresiones logísticas y otros) (Bernardi, 2006). Estos modelos permiten analizar cambios en el tiempo, lo cual es clave en el fenómeno de la difusión (Sugiyama, 2012).
6
Algunos de estos trabajos son los de Joan M. Nelson, “External Models, International Influence, and the Politics of Social Sector Reforms”; Louise Haagh y David Bravo, “Ideological Marketization and Policy Learning in Chile: The Case of Unemployment Insurance”; Carlos Cruz y Elena Carrera, “The Role of Foreign Models in Mexican Healthcare Reforms of the 1990s” (Weyland, 2004).
7
La Beca Familia tiene su origen a nivel local y se observa su difusión interna horizontal entre ciudades y posteriormente vertical desde el nivel local al nacional (Sugiyama, 2012; Coêlho, 2012a y 2012b)
