David Alejandro Delgado Arroyo
El Distrito Electoral es el ámbito geográfico mediante el cual se elige por el principio de mayoría relativa a una persona legisladora de la Cámara de Diputados; en otras palabras, quien gane en ese territorio, gana todo, porque solo se elige a una fórmula de propietario y suplente por cada una de esas circunscripciones electorales.
De conformidad con Dieter Nohlen la distribución de las circunscripciones electorales es de importancia vital para las oportunidades electorales, por ello es central en un sistema electoral. Asimismo es importante comprender que dichas circunscripciones no pueden definirse de una vez y para siempre, ya que los procesos migratorios exigen su ajuste permanente; sobre todo para garantizar que el peso poblacional de la votación probable sea similar de distrito en distrito.
Nuestra Constitución establece en su artículo 53 que “La demarcación territorial de los 300 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados. La distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población, sin que en ningún caso la representación de una entidad federativa pueda ser menor de dos diputados o diputadas de mayoría”.
De manera que esta disposición, que por cierto es vigente desde el 6 de diciembre de 1977, esta en función al censo general de población, de manera que lo que nos dice la Constitución es que siempre que haya un Censo tendrá que haber como consecuencia una reconformación de las demarcaciones territoriales de los 300 distritos electorales; por tanto, al realizarse el Censo General de Población cada diez años, luego entonces, se deberá realizar una redistritación cada década.
De hecho la regla para la conformación de los distritos electorales de la Constitución de 1917 era de uno por cada 60 mil habitantes y fracción; de manera que si no se hubiera reformado dicha norma para establecer el numero fijo de 300 que tenemos hoy; con los 126,014,024 habitantes de México que ha reportado el censo de 2020 tendríamos una Cámara de Diputados con unos 2,100 diputados, es decir, más de 4 veces más grande que la que hoy tenemos con 500, de los cuales, además de los de mayoría relativa que hemos referido, se tienen los 200 de representación proporcional.
Aún así los 500 de México no representan el parlamento más grande del mundo, solo hay que ver los 2,987 de la Asamblea Popular China, los 650 de Reino Unido, Alemania con 630 o Cuba con 614; pero México se sitúa en un numero muy parecido al de países como India con 552, Francia con 577, Brasil con 513, Indonesia con 560, Etiopía con 547, Egipto con 508, República Democrática del Congo con 500, Japón con 480, Argelia con 462, Rusia con 450 o Estados Unidos con 435, entre otros.
Ahora bien, el efecto de los movimientos migratorios dentro de México, tiene una consecuencia directa en el numero de distritos; es decir, a mayor tasa de crecimiento, mayor probabilidad de que sume distritos; mientras que a menor tasa de crecimiento, mayor probabilidad de que reste distritos. En otras palabras, la redistritación no implica en el conjunto una mayor cantidad de distritos, porque como ya se precisó, con la reforma de 1977 se estableció un numero cerrado que es 300.
Michoacán lleva dos censos creciendo a una tasa del 0.9%, muy por debajo de las medias nacionales que han sido en 2010 de 1.4% y en 2020 de 1.2%; aunque el extremo es la ciudad de México que en 2010 creció al 0.4% y en el 2020 al 0.3%. Ello podría tener un impacto en que Michoacán perdiera un distrito electoral federal para pasar de 12 a 11; mientras que la Ciudad de México podría perder 2 distritos electorales federales para pasar de 24 a 22.
Parafraseando la famosa frase de que la materia no se crea ni se destruye solo se transforma, en este ámbito podríamos decir que no se crean ni se destruyen distritos, solo cambian de entidad federativa. De manera que hay dos entidades federativas cuyas tasas de crecimiento poblacional están muy por encima de las medias nacionales de los dos últimos censos; se trata de Quintana Roo que en el 2020 tuvo tasas de crecimiento del 4.1% y 3.5%; Querétaro con 2.6% y 2.6, así como Nuevo León con 2.3% y 1.9%. Ello podría tener un impacto en sumar distritos; Quintana Roo se mantendría con los mismos 4, pero Querétaro pasaría de 5 a 6 y Nuevo León de 12 a 14.
Todo ello se proyecta en términos matemáticos, no se trata de pareceres, sino de aplicación de fórmulas basadas en el mandato constitucional del equilibrio poblacional. Pero además, con el propósito de cerrar el paso a cualquier intencionalidad política en la construcción de las demarcaciones territoriales se genera una matriz de calculo con una serie de criterios jerarquizados, tales como la consideración de distritos integrados con municipios de población indígena o afromexicana, integridad municipal, compacidad geométrica, tiempos de traslado, continuidad geográfica, así como factores socioeconómicos y accidentes geográficos. Todo lo cual permite generar escenarios libres de cualquier consideración de interés político. En ello, la tecnología aplicada por el INE ha convertido esta obligación de redistritar en una práctica rutinaria sin mayores sobresaltos.
Asimismo, el artículo 3 de la Convocatoria a Elecciones antes referida señalaba: “Servirán de base para la elección de diputados al Congreso Constituyente, el censo de 1910 y la división territorial que se hizo para las elecciones de diputados y senadores al Congreso de la Unión en el año de 1913, teniéndose como cabecera de cada Distrito Electoral la misma que entonces fue designada con ese objeto”
Por lo que la norma aplicable fue la Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911, que en su artículo 5to. señalaba que cada distrito deberá comprender una población de 60 mil habitantes y que la fracción de población que en una entidad federativa exceda de 20 mil habitantes formará un distrito electoral.
Lo anterior tiene su base en el Artículo 53 Constitucional de la Constitución de 1857 (hasta la fecha es el mismo artículo que refiere la conformación de los distritos electorales federales), que con las reforma del 18 de diciembre de 1901 decía: “Se elegirá un diputado propietario por cada sesenta mil habitantes o por una fracción que pase de veinte mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito Federal y el de cada Estado y Territorio. La población del estado o Territorio que fuere menor de la que se fija en este artículo, elegirá, sin embargo, un diputado propietario”.
Reflexión al margen es que si dicha regla de 1901 siguiera vigente, que además fue reiterada en el artículo 52 de la Constitución original de 1917, tendríamos hoy en día una Cámara de Diputados de 1872 legisladores. Por ello nunca es conveniente en documentos legales establecer tanta precisión de definición distrital y mejor utilizar números relativos. Por lo que el artículo 52 de la Constitución tuvo que tener 6 reformas para ajustar la regla: En 1928 pasó a cien mil habitantes o fracción que pase de 50 mil; en 1942 pasó a ciento cincuenta mil habitantes o por una fracción que pase de setenta y cinco mil; en 1951 pasó a ciento setenta mil habitantes o por una fracción que pase de ochenta mil; en 1960 pasó a doscientos mil habitantes o por una fracción que pase de cien mil; y en 1972 pasó a doscientos cincuenta mil habitantes o por una fracción que pase de ciento veinticinco mil. Hasta que la reforma de 1977 dejó en firme la integración de 300 diputados de mayoría relativa, implicando 300 distritos electorales federales, distribuyendo conforme al último censo de población.
Sin embargo, aplicando la regla al Censo de 1910, hay 12 de 30 entidades federativas que no corresponde el número de distritos que sirvió de base al Congreso Constituyente. Dos entidades federativas: Guerrero y Oaxaca contaban con dos distritos faltantes cada una; y 10 entidades federativas: Coahuila, Chihuahua, Durango, México, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora y Yucatán contaban con un distrito faltante cada una. En una aplicación matemática de la regla esencial, el Congreso Constituyente de Querétaro debió estar conformado por 257 diputados.
Hay dos motivaciones para que esto ocurriera; la primera contenida en el artículo 5to de la Ley Electoral del 19 de diciembre de 1911, es que las distritaciones o divisiones de la entidad correspondiente en distritos electorales, correspondía a los Gobernadores de los Estados, así como a la primera autoridad política del Distrito federal y los Territorios Federales; lo cual deberían realizar en el mes de octubre de todos los años con cifra impar, porque las elecciones estaban definidas para cada año par o 0.
La segunda es que en el artículo 6to de la misma Ley Electoral se establecía que: “Si oportunamente no se publicare la división territorial por los Gobernadores de los Estados y del Distrito Federal y Jefes Políticos de los Territorios, subsistirá la división hecha para las últimas elecciones, teniéndose por designada para cabecera la en que en dichas elecciones se reunió el colegio electoral…”
De manera que aplicando la última norma referida, 9 de las 12 entidades federativas que no coinciden con la regla general tienen su explicación al no haberse realizado la distritación, prevaleciendo la precedente. Solamente Durango, Querétaro y Puebla no coinciden con este criterio.
El pasado 19 de Julio, la Comisión Nacional de Vigilancia del Registro Federal de Electores del INE aprobó por mayoría un Acuerdo por el que se recomienda al Consejo General del INE, a través de la Comisión del Registro Federal de Electores, la aprobación de los Criterios y Reglas Operativas para la Distritación Nacional 2021-2023, así como la matriz que establece su jerarquización. De manera que en unas semanas conoceremos lo que resuelva la Comisión del Registro Federal de Electores y el Consejo General.
Será una oportunidad para enriquecer el procedimiento quizá con algunos criterios adicionales que puedan colocarse en la matriz de calculo.
Uno de esos aspecto es reducir el peso del criterio de compacidad, porque ha sido una tradición aplicar este criterio con fundamento en las teorizaciones que buscan evitar el Gerrymandering; sin embargo, su efectividad se encuentra en función a un terreno plano, sin accidentes geográficos, ni de comunicaciones. Pero el Territorio Nacional se encuentra con abundancia de accidentes geográficos; luego entonces darle una jerarquía mayor a este criterio, por encima de los tiempos y distancias, tiende a buscar distritos bonitos visualmente, pero caros operativamente.
Se debe buscar al máximo posible la armonización de distritaciones federal y local; si bien es cierto, las distritaciones locales están en función al numero de distritos que mandate el Constituyente de la entidad (Congreso del Estado y Municipios); también lo es que para una eficiente operación electoral debe buscarse la mayor armonización posible. En la pasada distritación en Michoacán, se tenía la fortuna de 24 distritos locales con doce distritos federales, de manera que fue posible definir geografías de 2 distritos locales en uno federal; ahora se va a complicar porque con 11 distritos federales y 24 locales habría que darle valor a la mayor armonización; a menos claro que también haya un cambio mandatado por el Constituyente Permanente de las entidades, lo cual es muy remoto que suceda. Este enfoque de armonización territorial local y federal busca el máximo de beneficio en la operación logística electoral, que obliga a demás con la concurrencia electoral.
Otro aspecto que podría enriquecer es agregar el criterio de las zonas metropolitanas para generar demarcaciones territoriales distritales; fue un punto que no gustó a los partidos políticos en Michoacán en la pasada distritación y tampoco a la operación de los órganos desconcentrados, que con el afán de seguir el criterio de integridad municipal no se le adhirieron a Uruapan municipios adyacentes que conforman una zona metropolitana con mucha dinámica interna, llevando en un extremo por ejemplo a Parangaricutiro a ser parte del distrito con cabecera en Apatzingán.
Asimismo, se debe buscar que las conformaciones territoriales solo generen los cambios de cabeceras distritales necesarios, ya que en materia del INE, los cambios de domicilio de cabeceras distritales tienen un impacto económico que puede llegar al millón de pesos; pero también tienen un impacto en la cobertura del monitoreo de radio y televisión que tienen el INE.
En suma, debe ser la oportunidad para que la distritación tenga un impacto en la aplicación de los principios constitucionales de la administración de recursos económicos, tales como la eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez que señala el 134 Constitucional.
